Texto aprovado pelo Congresso mantém as polícias subordinadas aos governadores, enquanto amplia os instrumentos nacionais de integração, legislação e financiamento. O equilíbrio do novo modelo dependerá da regulamentação e da forma como a União exercerá a coordenação.
*LRCA Defense Consulting - 10/11/2026 - 14h44
A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 18/2025, cuja votação o Congresso Nacional concluiu em 3 de novembro, não transfere as Polícias Militares ou Civis ao comando do Governo Federal. O texto mantém expressamente a subordinação das corporações estaduais aos governadores. Entretanto, ao constitucionalizar o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e ampliar competências legislativas e mecanismos nacionais de integração, modifica as condições em que a autonomia estadual será exercida. É nesse ponto, menos evidente do que a discussão sobre quem comanda as polícias, que reside a principal questão federativa.
De iniciativa do Poder Executivo, a proposta foi aprovada pela Câmara dos Deputados em 4 de março, por 487 votos a 15 no primeiro turno e 461 a 14 no segundo, com relatoria do deputado Mendonça Filho. No Senado, sob relatoria de Rogério Carvalho (PT-SE), recebeu 73 votos no primeiro turno e 75 no segundo, sem votos contrários. Os senadores mantiveram a redação da Câmara e, por 38 votos a 36, separaram as emendas sobre redução da maioridade penal, que terão tramitação própria. Por isso, o texto não precisou retornar aos deputados e segue para promulgação pelas Mesas das duas Casas, sem sanção presidencial (art. 60, § 3º, da Constituição). Até 10 de novembro, a promulgação ainda não havia ocorrido; os dispositivos só passam a valer com a publicação da emenda.
O comando das polícias permanece com os governadores
A nova redação do artigo 144, § 6º, reafirma que Polícias Militares, Corpos de Bombeiros Militares, Polícias Civis e Polícias Penais estaduais estão subordinados aos governadores. Não há previsão de que o presidente da República ou o Ministério da Justiça e Segurança Pública passem a comandar as operações cotidianas dessas instituições.
A preservação da cadeia hierárquica, contudo, não encerra a discussão. Uma corporação também é condicionada pelas normas que disciplinam sua atuação, pelos recursos de que dispõe, pelos sistemas de informação a que tem acesso e pelos padrões de formação e interoperabilidade. Nada disso equivale a subordinação federal, mas tudo isso pode influenciar o espaço de decisão dos governos estaduais.
Um ministério para operar o sistema
A questão ganha peso porque a coordenação nacional deverá ganhar, em breve, uma estrutura própria no Executivo. O presidente Luiz Inácio Lula da Silva vinculou à aprovação da PEC a criação do Ministério da Segurança Pública, área hoje integrada ao Ministério da Justiça. Se a pasta for criada, deverá caber a ela formular as propostas de normas gerais, coordenar o SUSP, gerir os fundos federais do setor e conduzir a negociação com os estados. Na prática, a extensão da influência federal dependerá tanto do desenho e da atuação desse ministério quanto do próprio texto constitucional.
Normas nacionais e autonomia legislativa
A PEC inclui segurança pública e defesa social entre as matérias de competência legislativa concorrente da União, dos estados e do Distrito Federal, no artigo 24. Também alcança forças-tarefa e aspectos da organização, competências, integração, formação, garantias, direitos e deveres das polícias e guardas municipais. Pela sistemática da competência concorrente, a União estabelece normas gerais e os estados exercem competência suplementar.
O potencial conflito surgirá se futuras normas federais, apresentadas como gerais, forem detalhadas a ponto de reduzir a margem de adaptação dos estados a realidades diferentes. Uma diretriz comum de interoperabilidade tem alcance distinto de uma regra federal que pretenda fixar procedimentos operacionais específicos. Essa fronteira terá de ser examinada caso a caso, inclusive pelo Judiciário, se houver contestação.
Inteligência e sistemas compartilhados
Outro eixo importante é a informação. A PEC atribui à União competência privativa para legislar sobre normas gerais da atividade de inteligência. O novo artigo 144-A estabelece interoperabilidade de sistemas, compartilhamento de informações e cooperação na produção e no intercâmbio de provas e dados, inclusive sob regime jurídico especial para informações sigilosas, a ser definido em lei.
O objetivo operacional é compreensível: organizações criminosas atuam em vários estados e exploram a fragmentação das bases de dados. A integração pode reduzir lacunas investigativas e facilitar operações conjuntas. A regulamentação, porém, precisará definir quem administra as plataformas, autoriza acessos, audita consultas e resolve divergências entre órgãos. O alcance do acesso federal aos bancos de dados das polícias estaduais dependerá dessa lei.
Financiamento também funciona como contrapeso
O desenho financeiro contém uma salvaguarda relevante à autonomia. O artigo 144 passa a prever transferência obrigatória aos estados e ao Distrito Federal de 50% dos recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) e de 50% dos recursos do Fundo Penitenciário Nacional (Funpen), neste último caso excluídas as despesas de custeio e investimento do órgão executivo da política penitenciária nacional. Os repasses independem de convênio.
A regra da metade não é inédita: desde 2019, a legislação já destina 50% do FNSP aos planos estaduais por meio de repasses fundo a fundo. A novidade é a estatura constitucional, que torna a vinculação mais difícil de alterar. Para dimensionar o volume, o FNSP tem orçamento de aproximadamente R$ 2,8 bilhões em 2026, segundo o Portal da Transparência, e o Funpen dispõe de cerca de R$ 961 milhões.
A redação também protege recursos vinculados contra determinadas limitações orçamentárias, com ressalva para frustração de receitas, e destina aos fundos parcela do superávit financeiro do Fundo Social, de forma progressiva a partir de 2027. Essas previsões podem aumentar a previsibilidade das políticas estaduais. Garantir o repasse, contudo, não resolve a execução: o próprio Ministério da Justiça apontou saldo não utilizado de R$ 3,1 bilhões do FNSP entre 2019 e 2023. Permanecem em aberto os critérios de repartição, a fiscalização, as condições legais de aplicação e a gestão da parcela não coberta pelos repasses obrigatórios, que continuará sob decisão federal.
Planejamento pactuado e emprego de forças federais
O artigo 144-A exige que a lei do SUSP estabeleça diretrizes de planejamento pactuado e atuação descentralizada, dois elementos que se afastam da ideia de uma cadeia nacional única de comando. A proposta também amplia a atuação da Polícia Federal em infrações com repercussão interestadual ou internacional que exijam repressão uniforme, inclusive as praticadas por organizações criminosas e milícias, preservando expressamente as atribuições das polícias estaduais e do Ministério Público.
A Polícia Rodoviária Federal passa a atuar em rodovias, ferrovias e hidrovias federais e ganha hipóteses adicionais de emprego. Para auxiliar órgãos estaduais ou distritais na hipótese prevista no artigo 144, § 2º-A, depende de requerimento do respectivo governador. A exigência vale para esse caso específico; a PRF mantém competências próprias que não dependem de autorização estadual.
Os municípios entram no desenho
A federação da segurança pública deixa de ter apenas dois níveis. A PEC autoriza os municípios a criar polícias municipais de natureza civil, organizadas em carreira e voltadas ao policiamento ostensivo e comunitário, sujeitas ao controle externo do Ministério Público. A criação depende de capacidade financeira demonstrada com receita própria, do cumprimento da legislação das guardas municipais e da observância de parâmetros nacionais de formação.
Dois efeitos merecem atenção. Os parâmetros nacionais abrem mais um canal de influência da União, agora sobre as corporações municipais. E o policiamento ostensivo, até aqui atribuição característica das Polícias Militares, passará a ser compartilhado com as novas polícias municipais onde elas forem criadas, o que exigirá regras claras de coordenação entre estados e prefeituras.
Uma controvérsia que atravessou a tramitação
A tensão federativa foi pública durante a tramitação. Na fase inicial, o Conselho Nacional de Secretários de Segurança Pública (Consesp) chegou a elaborar uma proposta alternativa à do governo. Em audiência na Câmara dos Deputados, em dezembro de 2025, os governadores Ronaldo Caiado, de Goiás, e Tarcísio de Freitas, de São Paulo, criticaram o texto então em discussão e defenderam a autonomia estadual. Parlamentares governistas, por sua vez, sustentaram que a integração seria indispensável para enfrentar facções de atuação nacional.
O desfecho, porém, foi de ampla convergência. Na Câmara, a proposta recebeu votos do PT ao PL, com oposição do PSOL; no Senado, todos os partidos orientaram a favor. A unanimidade indica que as negociações reduziram as resistências mais explícitas, mas não elimina a divergência de fundo, que se desloca para a regulamentação. A disputa não é entre aceitar ou rejeitar a cooperação nacional, mas sobre seus limites concretos.
Efeitos para a indústria de defesa e segurança
A PEC prevê a regulamentação das aquisições de material de natureza militar e da contratação, regulação e desenvolvimento de tecnologias avançadas no âmbito do SUSP. Para a Base Industrial de Defesa, o dispositivo é relevante: as polícias estaduais formam um dos principais mercados domésticos para armamento, munição, blindados, equipamentos de proteção individual, drones e sistemas de comando e controle.
O Ministério da Justiça já realiza compras centralizadas por meio do ComprasSusp e doa aos estados equipamentos adquiridos com recursos do FNSP. A regulamentação pode ampliar esse modelo. A padronização tende a favorecer escala, manutenção, logística e interoperabilidade, e beneficia fornecedores com capacidade de atender grandes lotes. Normas excessivamente rígidas, por outro lado, podem restringir escolhas técnicas compatíveis com necessidades regionais e reduzir o espaço de empresas menores.
Há ainda uma interface a observar. A aquisição de armamento e munição pelas forças de segurança já está submetida ao controle de produtos controlados exercido pelo Exército. A regulamentação do SUSP terá de se articular com esse regime para evitar sobreposição de exigências entre o Ministério da Justiça, ou o futuro Ministério da Segurança Pública, e o Comando do Exército. O texto não cria exigência geral de autorização federal para cada aquisição estadual; o grau de influência dependerá das normas gerais e das condições associadas aos recursos federais.
O teste decisivo estará nas leis e na governança
A cláusula pétrea que protege a forma federativa de Estado (art. 60, § 4º, I, da Constituição) não impede toda redistribuição de competências. A questão jurídica é saber se a regulamentação preservará um núcleo efetivo de autonomia política, administrativa e operacional dos estados. Normas nacionais de cooperação são compatíveis com o federalismo; disposições que esvaziem, na prática, atribuições estaduais podem gerar litígios constitucionais.
Quatro aspectos merecem acompanhamento particular: a extensão das futuras normas gerais; a governança dos sistemas de inteligência e de dados; os critérios de distribuição e uso dos recursos federais; e as regras de comando e responsabilidade em forças-tarefa, para evitar sobreposição institucional. A estrutura e as atribuições do futuro Ministério da Segurança Pública atravessam todos eles.
Em síntese, a PEC não federaliza as polícias, mas cria novas bases constitucionais para a coordenação nacional. Pode fortalecer o enfrentamento de crimes que ultrapassam fronteiras estaduais sem retirar o comando dos governadores. Para que essa cooperação não se converta em ingerência, a regulamentação terá de combinar padrões nacionais, participação dos estados, transparência decisória e respeito às competências locais.
